政协晋城市委员会

精准扶贫精准脱贫是全面建成小康社会的重要标志，是我市“十三五”时期的头等大事和第一民生工程，事关我市率先全面建成小康社会如期实现。为了推动我市脱贫攻坚工作，更好地为我市精准扶贫精准脱贫建言献策，2016年4月5日—25日，市政协组织部分常委、委员，深入我市5县（市）和市直相关单位，对我市精准扶贫精准脱贫工作进行了认真调查研究，现将调查报告如下：

一、基本情况

按照中央、省精准扶贫标准，截止2014年底，我市有建档立卡的贫困村200个，约占全市行政村总数的9.4%。建档立卡的贫困人口8.45万人，占到全市农村人口5.31%。其中陵川县3万人，沁水县1.94万人，高平、泽州、阳城各有建档立卡贫困人口1万人以上。按照“精准扶贫、不落一村、不落一户、不落一人”的总要求，2015年我市认真按照《山西省建档立卡“回头看”工作实施方案》要求，通过农户申请、摸底调查、民主评议和公示公告等环节，共识别建档立卡贫困人口76033人，其中陵川县26880人，沁水县17395人，泽州县9806人，高平市10819人，阳城县11133人。2016年，我市按照扶贫政策和扶贫目标不变的思路，统一思想，强化领导，统筹谋划，合力攻坚，精准扶贫精准脱贫工作已初见成效。

1、思想认识到位，建立精准扶贫精准脱贫的工作机制。①明确总体思路。2015年12月31日全省脱贫攻坚大会召开后，市委书记张九萍、市政府市长刘润民高度重视，多次深入贫困地区就脱贫攻坚工作开展专题调研。2016年1月14日召开市委常委会议专题研究扶贫开发工作，2016年1月19日召开全市脱贫攻坚大会，确定我市脱贫攻坚的总体思路是：以我市200个贫困村和218个贫困人口相对集中的低收入村为主战场，以8.4万贫困人口为攻坚目标，按照“小村搞移民，大村搞开发”的工作思路，多措并举，强力推进，确保2017年沁水县、陵川县脱贫摘帽，泽州县、高平市、阳城县贫困村、贫困人口全部脱贫，2018年陵川县、沁水县贫困村、贫困人口全部脱贫；②健全组织机构。根据中央、省委要求，我市迅速成立了由张九萍书记和刘润民市长为组长，曾庆勇副书记和茹栋梅副市长任副组长，47个单位为成员的脱贫攻坚领导小组。市农委调整了6名编制，市编办专门增加了3名编制，成立了企业扶贫指导站和干部下乡工作指导站，充实调整了扶贫工作机构；③落实工作责任。为了确保我市在全省脱贫攻坚大会上确定的脱贫摘帽任务圆满完成，市委、市政府在全市脱贫攻坚大会上和各县（市）签订了脱贫攻坚责任书，将2016年脱贫任务细化分解到各县（市），具体情况为：减贫人口2.4万，易地搬迁5383人，千村万人就业培训850人，新型职业农民培训600人，企业固定资产投资9亿元；④制定保障措施。按照全省脱贫攻坚大会上王儒林书记和李小鹏省长的讲话精神，全市各级干部认真学习贯彻落实中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和省委省政府《构建全省脱贫攻坚大格局的实施意见》，并结合晋城市脱贫攻坚实际，起草了《中共晋城市委、晋城市人民政府关于贯彻落实中央省委打赢脱贫攻坚战决定构建全市脱贫攻坚大格局的实施意见（征求意见稿）》，目前征求意见已经结束，准备印发。《产业扶贫发展规范》和《易地扶贫移民搬迁发展规划》稿正在征求意见。

2、突出项目扶持，筑牢贫困群众增收脱贫的产业支撑。2015年，市财政安排企业产业扶贫项目奖励资金800万元，产业扶贫资金投入2305万元，共扶持种植业项目104项，养殖业项目109项，加工业项目2项，旅游扶贫项目9项，光伏扶贫项目3项，其他产业扶贫项目7项。2016年，我市将从四个方面继续加大产业扶持力度。①特色农业项目。在有产业发展基础、有发展前景、能够充分带动贫困户增收的贫困村选择1—2个种植业、养殖业、林果业、中药材等传统产业项目进行扶持。目前，全市共收到贫困村产业项目409个，涉及种植类135个、养殖类149个、中药材79个、经济林21个、食用菌20个、其他类项目5个。市扶贫办将积极协调各职能部门评审确定各贫困村的发展项目；②旅游扶贫项目。积极探索乡村旅游扶贫的新模式，以有旅游资源或旅游景区沿线贫困村为重点，通过实施旅游开发及乡村旅游扶贫，带动吸纳农村贫困劳动参与旅游开发，实现就业增收。如泽州县全力扶持柳口镇圪针掌村大力开发生态旅游项目、高平市全力扶持野川镇圪台村大力发展红色旅游项目、陵川县全力扶持马圪当、古郊、夺火、六泉等乡镇发展乡村旅游；③光伏扶贫项目。通过选择地理、光照条件、电网并网改造适宜的贫困村，实施光伏扶贫资产收益项目，使项目村的贫困人口每人每年直接收益不少于3000元。如阳城县人民政府出台了《关于促进“百村光伏”项目推广应用的扶持意见（试行）》，将于今年在包括22个贫困村和60个低收入村在内的102个行政村建设分布式光伏发电站，让广大贫困群众尽快享受到党的优惠政策的阳光。目前，全市已建成13个，在建36个，部分贫困村光伏发电已并网，百姓已经见到效益；④电商扶贫项目。陵川县依托成为《全国电子商务进农村综合示范县》的契机，鼓励贫困农户参与电子商务，通过互联网平台促进贫困村农产品销售。对开办网店、从事网贷生产的贫困户和带动贫困户生产销售网贷产品、脱贫效果明显的网店，给予小额信贷、贴息支持。

3、强化技能培训，提高贫困群众就业增收的能力素质。近年来，全市紧紧围绕让贫困人口有劳动能力的都有一技之长，有一技之长的都有事可做的目标，坚持远抓教育，近抓培训，积极培育新型职业农民和农民工。①千村万人就业培训工程。以稳定就业为核心，采取提高培训补助标准、实行培训资金补助与稳定就业相挂钩等办法，瞄准贫困地区农村劳动特别是妇女劳动力开展就业培训，2015年贫困人员培训专项资金投入150万元，按每人1000元的标准对转移就业贫困人员进行培训，共培训1500人。2016年支持850名贫困劳动力通过培训实现稳定就业；②培训新型职业农民。加大乡土人才的培训力度，大力培训种植业、养殖业、林果业、食用菌等实用技术，让每个劳动力都能掌握一技之长。重点培训种养大户、农民合作社带头人、农村经纪人等产业化发展急需人才。2016年完成600人的新型职业农民培训任务；③加大贫困大学生和中高等职业技术类学生的资助力度。对考入计划内2本B类以上高校贫困户大学生，每生一次性补助5000元。对接受中高等职业教育的贫困户学生每生补助2000元，连续补助2年。2015年教育扶贫（雨露计划）专项资金投入278.8万元，共资助贫困学生1241人。

4、推动易地搬迁，改变山庄窝铺困难群众的生存环境。坚持易地搬迁是帮助山庄窝铺特困群众脱贫致富的治本之策，2015年，省市财政拿出近4091万元专项补助资金，扶持5000人口实施易地搬迁。2016年全市计划易地搬迁5383人，其中陵川1800人，沁水1100人，泽州1710人，高平347人，阳城426人。各地按照易地扶贫搬迁与产业开发、城镇化建设、旧村开发利用和完善社会保障四结合的原则，统筹整合各类搬迁资源，创新项目建设用地机制，加大产业开发力度，多措并举减轻搬迁群众负担。如高平市野川镇结合城镇化建设，在镇区内调换出100余亩土地对圪台、沟南两个村实行整体搬迁，通过新区周边建设日光温室，安排劳动力就业，力争做到搬得出、稳得住、能致富。沁水县专门成立了易地扶贫搬迁攻坚组，采取3条措施努力实现贫困户愿搬尽搬、应搬尽搬。全县5000人的搬迁任务已落实到村、到户、到人，并录入国家贫困人口管理系统，2016年1100人的搬迁任务已经启动，搬迁后力争让困难群众有房住、有工做、有活干。

5、创新金融支持，解决贫困人口产业开发的资金困难。制约贫困村贫困户产业发展的主要瓶颈，说到底还是资金短缺问题。为有效解决贫困群众产业开发贷款困难，2015年，市金融扶贫资金投入225万元，按5%的年贴息率对贫困户予以5万元贷款贴息，并对银行发放扶贫贷款予以适当风险补偿，共支持发放“富民贷”260户共932万元。扶持贷款贴息专项资金投入743万元，对扶贫龙头企业予以年贴息率不超过5%的贷款贴息，共扶持企业12户，拉动企业贷款27798万元。今年，我市市县两级继续扩大风险保障金的投入力度，将对参与项目建设的精准贫困户发放“富民贷”2000万元，对参与扶贫开发的龙头企业和扶贫项目给予“强农贷”2000万元，发挥财政扶贫资金的最大效应，撬动金融资本支持贫困地区产业开发。

6、推行干部驻村，落实精准扶贫精准脱贫的帮扶责任。2015年10月15日，我市召开扶贫开发暨干部驻村帮扶工作会议，全面总结了过去五年扶贫开发工作取得的成绩，分析了当前的形势和任务，明确了下一步的工作思路和重点，提出了具体的要求。根据我市扶贫开发暨干部驻村帮扶工作动员会议的要求，从2015年起，全市驻村帮扶工作与精准扶贫工作结合起来，向5个县（市）的200个建档立卡贫困村和218个贫困户比较集中的低收入村全部派驻了512支帮扶工作队，其中114个市级帮扶单位组建了108支扶贫工作队，共有375名工作队员，帮扶108个贫困村；455个县级帮扶单位共组建了404支扶贫工作队，共有1504名工作队员，帮扶399个贫困村。即每个村都派驻了扶贫工作队，除部分单位尚未落实帮扶责任人外，基本上做到了每一户都有帮扶责任人。同时，向所有建档立卡贫困村派驻了第一书记。目前，市、县两级共选派第一书记391名，其中市级机关、企事业单位下派166名，县级下派225名，实现了建档立卡贫困村和党组织软弱涣散村第一书记的全覆盖。

二、我市精准扶贫精准脱贫存在的困难和问题

1、组织机构相对薄弱，还未形成齐抓共管的工作合力。脱贫攻坚工作是“十三五”时期全社会的头等大事和第一民生工程，任务艰巨而繁重。脱贫攻坚的主体责任在党委政府，仅靠现有扶贫部门力量，远远承担不起此项工作，个别县（市）党委政府的领导对脱贫攻坚工作不重视不关心，至今还未召开脱贫攻坚协调会，对脱贫项目安排迟缓，要求的配套资金落实不到位。有的县（市）没有专门的扶贫机构，即便是有机构，也是人员稀少，工作推进缓慢，这与提前两年、提前三年实现脱贫目标很不相适应。虽然市县两级都成立了扶贫攻坚领导机构，但是多数职能部门认识不到位，行动迟缓，措施不力，尚未形成各司其职、各负其责、协调联动、齐抓共管的工作合力。

2、扶贫政策不太明朗，还未形成精准扶贫的工作格局。我国的扶贫工作经历了由区域扶贫到精准扶贫的转变，少数领导干部和乡村干部在扶持政策、扶持措施、扶持对象上思想和认识还没有转变过来。扶贫的针对性不强，实用性不强，扶贫项目、扶贫资金指向不准的问题较为突出。一些领导干部认为，搞精准扶贫难以显现政绩，认为只要把地方经济搞上去了，依靠“渗滴”效应，贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就自然而然解决了，往往把主要精力放在大项目和财源建设上。一些乡村干部习惯于搞“普惠性扶持”，一味地追求上项目、要资金，没有把贫困户纳入重点扶持范围，结果是“富人掏了穷人的腰包”。比如说一些地方在产业扶持、易地搬迁、雨露计划、互助资金、小额贷款贴息等实施过程中放宽了条件，将非贫困户纳入政策范畴。这些问题如不能及时得到解决，贫困村、贫困户、尤其是“插花村”的贫困户将很难在2至3年内脱贫。

3、农户致贫原因复杂，还未采取精准脱贫的有效对策。我市目前仍有两个省级贫困县，贫困面大、贫困人口多、贫困程度深。许多贫困村基础设施落后，农业生产条件较差，公共服务欠缺，发展后劲不足。建档立卡的贫困人口致贫原因很多，致贫情况复杂，要想在短期内脱贫，必须因势利导，多措并举，采取有效对策，过硬措施。比如截止目前，陵川县建档立卡户共计10752户28379人，其中已脱贫但仍需巩固、继续享受政策的一般农户1990户6379人，贫困户8762户22000人。贫困人口的分布为114个贫困村7324户18299人；插花贫困村1438户3701人。贫困人口按照致贫原因划分：因病致贫的有1927户，占比22%；因残致贫的262户，占比3%；因学致贫的1226户，占比14%；缺技术的2102户，占比24%；缺资金致贫的2716户，占比31%；其它原因致贫的529户，占比6%。

4、扶贫资金严重不足，还未形成项目资金的捆绑机制。一是资金投入难以满足群众需求。现有的贫困村和低收入村基础条件和资源环境都较差，多在偏远山区，基础设施建设点多线长面广，任务重成本高，扶贫资金投入远远不能满足实际需求。2015年我市财政安排扶贫资金1000万元，扶持了123个产业项目。2016年市财政预算2000万元扶贫资金，对于贫困群众迫切改善生产生活条件的愿望相比，对于200多个产业项目可言可谓杯水车薪；二是部门资金整合难。上级各部门项目扶持资金管理条块分割，大多数都是补助类专项资金并需要地方政府配套，只有在项目完成验收后才能兑现，且各有各的用途，各有各的标准，难以统筹整合、集中使用，难以向贫困村贫困户倾斜；三是农户贷款难度较大。虽然国家三令五申反复强调大力实施金融扶贫，增加对贫困户的贷款力度，但在实际操作中，各类金融单位的贷款门槛还是很高，贫困户贷款基本落不到实处，严惩挫伤了贫困户脱贫致富奔小康的积极性。

5、驻村帮扶力度不大，还未发挥帮扶单位的独特优势。一是思想认识不到位。少数部门选派的工作队队员能力和素质有待提高。部分工作队对帮扶任务认识不够，不能坚持长期驻村，存在走读现象。有的工作热情不高，主动性不强，工作上有畏难情绪。有的工作不深入，没有真正深入到村到户摸实情、听民意，工作浮在表面；二是组织管理不严格。少数县（市）没有制定驻村干部管理制度和管理办法，对工作队缺乏有效的监督检查，没有做到统一要求、统一管理、统一考核。有的县级扶贫部门对驻村工作队指导不够，组织开展业务培训不够，对帮扶单位联络协调和督促服务不够；三是帮扶措施不得力。少数帮扶单位及驻村干部没有将扶贫的重心放在对贫困户的精准帮扶上，只注重于对面上的帮扶，精准到户率有待进一步提高。帮扶形式多为“输血式”，给贫困户一定的慰问金或解决一下眼前的突出问题，在帮助贫困户发展致富产业、拓宽致富渠道、增强致富能力上举措不力，贫困户脱贫致富后劲不足。

三、推进我市精准扶贫精准脱贫工作的建议

1、加强组织领导，真正形成精准扶贫精准脱贫的强大合力。今年是全面建成小康社会进入决胜阶段的开局之年，脱贫攻坚也进入到“啃硬骨头”、“攻城拔寨”的冲刺阶段。全市各级党委政府一定要深入学习习近平总书记关于精准扶贫精准脱贫的重要思想，认清形势，坚定信心，把思想和认识统一到中央、省委、市委的决策部署上来。一是强化组织领导。脱贫攻坚是当前农村工作的一件大事，也是当前的一项重大政治任务，情况复杂、任务繁重、时间紧迫。要在短期内完成如此艰巨的任务，仅靠目前的扶贫工作人员难以承担。各级党委政府领导必须高度重视，统筹谋划，身先士卒，以上率下。必须加强队伍建设，完善组织机构，强化工作力量，抽调精兵强将开展此项工作，确保2017年底按期脱贫摘帽，2018年底率先全面建成小康；二是压实工作责任。按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实、乡村具体实施”工作要求，各级党委政府一定要担起扶贫攻坚的主体责任，各行业各部门一定要把脱贫攻坚当作“一把手”工程来抓，切实把扶贫攻坚当成义不容辞的责任；三是加强督查考核。要把扶贫开发工作纳入全市目标考核管理，把脱贫攻坚成效作为考核的主要内容，作为领导班子评价、领导干部使用和扶贫资金分配的重要依据。

2、转变工作思路，详细制定精准扶贫精准脱贫的优惠政策。随着扶贫攻坚形势的发展，原有的扶贫体制机制必须修改和完善，扶贫必须要有“精准度”，着实解决政策和资金用在谁身上、怎么用、用得怎么样的问题。一是坚持原则。按照“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的工作方针，贫困居民精准识别以后，重点在扶贫政策、帮扶措施落实到户落实到人；二是到村到户。要做到基础设施到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、结对帮扶到村到户，真正把资源优势挖掘出来，把扶贫政策含量释放出来；三是因户施策。通过进村入户，分析掌握致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。按照缺啥补啥的原则宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，切实帮助贫困农民发展生产，增加收入；四是资金到户。在产业发展上，可以推行“专项财政资金变农户股金”的模式，也可以通过现金、实物、股份合作等方式直补到贫困户；在住房建设上，对确实不愿易地搬迁的贫困户，可以推行“农村廉租房”的做法；技能培训、创业培训等补助资金可以直补到人；易地扶贫搬迁和乡村旅游发展等项目资金可以直接向扶贫对象发放，确保扶贫资金用准用足。

3、认真分析原因，贯彻落实精准扶贫精准脱贫的各项要求。扶贫开发贵在精准、重在精准，成败之举在于精准。要按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准“六个精准”的要求，做到因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，“对症下药、精准滴灌、靶向治疗”。通过精准脱贫，真正让老百姓满意，社会各界认可。为此，各地要在精准识别扶贫对象、深入分析致贫原因的基础上，针对不同类型的扶贫对象，因地制宜实施“五个一批”精准扶贫体系。对有劳动能力的贫困人口，重点抓好产业带动、企业带动、创业带动和金融带动，通过加大产业开发，扶持发展生产实现脱贫；对生活在山庄窝铺和有搬迁意愿的贫困人口，努力做到愿搬尽搬、应搬尽搬，确保搬得出、稳得住、有事做、能致富，通过易地搬迁实现脱贫；对居住在生态保护区域内的贫困人口，通过完善生态保护补偿机制，落实生态保护支持政策实现脱贫；对无一技之长和因学致贫因学返贫的贫困人口，重点加大培训和教育扶贫力度，通过抓好千村万人就业培训，帮助完成学业，实现稳定就业长远脱贫；对丧失劳动能力和因病致贫的人口，通过提高农村低保标准、完善农村贫困人口医疗制度、健全基本养老保险制度、加大医疗救助、社会救助帮扶力度，依靠社会保障兜底实现脱贫。

4、加大财政投入，有效建立资金在精准扶贫精准脱贫中的保障机制。一是发挥财政在扶贫攻坚中的保障作用。公共财政是精准扶贫精准脱贫的“助推剂”，是扶贫开发的动力源泉，要啃下脱贫攻坚“硬骨头”，近几年必须打破常规，加大对贫困县资金投入的倾斜力度，既要“输血”更要“造血”，既摘“穷帽”更拔“穷根”；二是加大项目资金的整合力度。要用好用足中央和省里的各项扶持政策，积极探索整合各种项目资金的使用办法，各种项目资金在扶贫攻坚战略中可以简化手续、优先使用，各种项目资金的拨付要马上就办，真抓实干，让有限的财政资金及时发挥更大效益；三是积极争取金融支持。金融机构在服务扶贫攻坚战略中起着重要作用，要激励和引导金融机构，充分利用贫困村、贫困户建档立卡工作和农村信用体系建设成果，精准识别、精准对接，通过扶贫小额信贷创新和扶贫贷款贴息，多渠道多途径增加贫困地区、贫困户的信贷投放。继续加大风险保障金的投入力度，积极推行面向贫困农户的“富民贷”和面向扶贫企业及项目的“强农贷”政策，发挥好财政资金撬动金融资本的作用。

5、创新帮扶办法，切实发挥驻村干部在精准扶贫精准脱贫中的桥梁纽带作用。一是强化组织管理。干部驻村帮扶作为实施精准扶贫精准脱贫的管道、桥梁和载体，我市已在200个贫困村和218个低收入村实现了帮扶工作队和帮扶责任人两个全覆盖，下一步要加强组织培训，细化工作举措，层层传导压力，层层落实责任，形成上下齐抓共管的工作格局，真正把贫困地区作为锻炼培养干部的重要基地，真正把驻村干部的业绩和表现作为提拔使用干部的重要依据；二是提高精准到户率。要进一步瞄准建档立卡贫困村和贫困户，将贫困户作为脱贫施策的出发点和落脚点，将贫困户帮扶任务分解到具体的责任人，实行“一对一”结对帮扶，确保每个贫困户都有帮扶责任人，确保每个贫困户都有帮扶对策，引导贫困户增收致富，实现精准脱贫；三是发挥示范带动作用。各职能部门不仅要出台优惠扶贫政策，更要关心本单位驻村干部和“第一书记”的工作和生活，发挥部门独特优势，为帮扶工作队和第一书记提供好服务和指导，力争所帮扶村在扶贫攻坚战略中早日脱贫。各级宣传媒体要及时宣传驻村工作中的亮点及典型，发挥示范带动作用，在全社会营造浓厚的脱贫攻坚氛围，为率先全面建成小康社会打下良好基础。