李君如

人民政协的协商民主是人民政协民主监督赖以存在和发挥作用的基础，人民政协民主监督是社会主义协商民主包括人民政协协商民主的重要实现形式，我们必须把协商民主贯穿于民主监督的全过程。

近日，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》），这是党中央颁发的第一个关于人民政协民主监督的专门文件，对于全面加强政协工作、健全社会主义协商民主制度和社会主义监督制度，具有重大意义。

“协商式监督”和协商民主

要学习和贯彻好《意见》，首先要准确把握人民政协民主监督的性质定位。正如俞正声主席所说的：“这是做好政协民主监督工作的基石。”

在人民政协履行职能的长期实践中，我们已经认识到，民主监督相对于政治协商、参政议政来讲，尤其需要加强。在本届全国政协所做的众多工作中，有两件事已经写在历史上，一件是召开双周协商座谈会，一件就是加强民主监督。那么，人民政协的民主监督是什么样的监督？《意见》明确指出，是“协商式监督”。这一重要论断，和另外两个重要判断即“人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要实现形式”联系在一起，是关于人民政协民主监督的非常重要的性质定位。

这里，我们重点讨论一下：为什么说人民政协民主监督是“协商式监督”？

我们要认识到，“监督”不是实体范畴，也不是属性范畴，而是一个关系范畴。考察社会活动中的关系，首先要搞清楚谁是主体，谁是客体；同时要搞清楚他们之间的相互关系是怎样发生的。只有这样，才能搞清楚他们之间的关系是什么性质的关系。

人民政协民主监督的主体，是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士。是他们，才有资格在政协组织的各种活动中依据政协章程进行人民政协的民主监督活动。至于人民政协本身，它是开展这样的民主监督的平台，而不是民主监督的主体，同时，它又要在其中承担起“组织”的责任。人民政协民主监督的客体即对象，有两类：一是，贯彻执行党和国家重大方针政策和重要决策部署的党政部门及其工作人员，这是由人民政协民主监督的主要内容及其重点决定的；二是，参加政协的单位和个人，这类监督属于统一战线中常讲的“互相监督”。

我们知道，主体与客体是对应的，民主监督的主体与客体关系是监督与被监督的关系。参加人民政协的各党派团体和各族各界人士相互之间形成监督与被监督关系，这一点比较好理解，因为人民政协的民主监督源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作，互相监督的理论和实践，加上人民政协本身就是统一战线组织和多党合作机构，因此在民主监督的内容中包括了要对参加政协的单位和个人贯彻统一战线方针政策、遵守政协章程、执行政协决议的情况进行监督

那么，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士同贯彻执行党和国家重大方针政策和重要决策部署的党政部门及其工作人员之间，为什么也会形成监督与被监督的关系呢？政协参加单位和政协委员监督党政部门及其工作人员的依据在哪里？这个问题只有联系人民政协的协商民主才能讲清楚。因为人民政协是发扬社会主义民主的重要形式，是协商民主的重要渠道和专门协商机构，我们党规定了“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，凝聚共识的重要民主形式”。这样的制度设计，规定了参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在党政部门决策之前和决策实施之中可以同他们开展广泛协商以凝聚共识。就是这样，在人民政协的协商民主实施过程中，把参加人民政协的各党派团体、各族各界人士同党政部门及其工作人员之间联系了起来，协商民主的主体与客体也就合乎逻辑地成为民主监督的主体与客体。正是在这样的意义上，我们可以说，加强和改进人民政协民主监督是对人民政协协商民主理论和实践的发展。因为，人民政协的协商民主是人民政协民主监督赖以存在和发挥作用的基础，人民政协民主监督是社会主义协商民主包括人民政协协商民主的重要实现形式，我们必须把协商民主贯穿于民主监督的全过程。

当我们搞清楚了人民政协民主监督的主体和客体是谁，他们之间的关系是怎样发生和形成的，就可以懂得人民政协的民主监督是什么样的监督了。应该认识到，人大和政协都承担监督的责任，但人大是国家权力机关，一府两院的权力是由人大授予的，人大与他们之间的关系是权力授受关系，因此人大对他们的监督具有强制约束力，包括可以动用询问和质询的形式；人民政协的民主监督建立在协商民主基础上，是参加人民政协的各党派团体、各族各界人士在党政部门决策之前和决策实施之中同他们进行协商的进程中进行的，采取的形式也是“提出意见、批评、建议的方式”，因此，《意见》准确地把这样的民主监督定性为“协商式监督”。这是我们每一个致力于推进人民政协民主监督的同志都必须搞清楚的基本道理。在这个重大问题上，我们必须保持高度的政治清醒和理性自觉，决不能出现任何偏差。

政协民主监督是“独特创造”具有“独特优势”

我们注意到，《意见》在论述人民政协民主监督的重要意义和总体要求时，醒目地强调了两个“独特”，一是强调人民政协民主监督是我国社会主义民主政治的“独特创造”，二是强调人民政协民主监督具有“独特优势”。可以这样说，加强和改进人民政协民主监督是中国共产党创造性提出“健全社会主义协商民主制度”后，对中国特色社会主义民主政治发展的又一重大贡献，也是对人类政治文明的又一重大贡献。

人民政协民主监督确实是我国社会主义民主的“独特创造”。横看世界各国民主制度包括各种各样的民主监督制度，人民政协实行的这种协商式监督确实是独一无二的。应该讲，世界各国在推进民主政治发展的时候，都十分重视对权力的监督，而且各国都有自己的做法。一般来讲，监督形式有议会监督、法律监督、行政监督、政党监督、舆论监督等等，但都没有我们这样的人民政协民主监督，没有我们这样的协商式监督。这种独创性，首先来自于人民政协的性质和特点。人民政协是我国社会主义政治体制的重要组成部分，同时又是世界上独一无二的可以对权力机关发挥很大政治影响力，并且有组织体系的非权力机构。现在又给这种有组织的非权力机构，赋予对执政党和权力机构贯彻落实重大方针政策等情况加以监督的权利和责任，确实是中国共产党的独特创造。这种独创性，同时来自于协商民主的性质和特点。中国的协商民主本来就是一种独特、独有、独到的民主形式，现在又进一步在协商民主实施过程中强化了民主监督的功能，使得参加人民政协的各党派团体和各族各界人士可以在党政部门决策之前和决策实施之中，不仅可以参加协商，而且可以实施监督，这种融协商、监督、参与、合作于一体的制度设计，确实具有独创性，进一步完善和发展了人民政协协商民主。

这种具有独创性的民主监督，实际上是我国社会主义民主政治的一项重要的制度安排。这个制度安排，包括了民主监督的内容、形式、程序、机制四个基本要素。正如《意见》在论述加强和改进人民政协民主监督的指导思想时明确的，必须“明确监督内容，完善监督形式，规范监督程序，健全监督机制”。而事实上《意见》的主体部分内容，就是从这四个方面展开的。在建构人民政协民主监督制度体系时，突出民主监督的内容、形式、程序、机制这四个元素，说明了我们的民主监督既是内容和形式相统一的实质性民主监督，又是程序和机制相配合的程序性民主监督，因而是一个比较完整的民主监督制度安排。因为，在一项制度设计时，如果光有内容、没有实现形式，就不具有现实性；光有程序、没有机制，也难以真正落实。比如在民主监督的程序中设计了“报送监督意见”、“办理监督意见”这样的程序，但如果没有一个对监督意见的“办理反馈机制”和对政协委员的“权益保障机制”，这样的民主监督就可能“有去无回”，难以真正落实，产生实效。

同时，人民政协民主监督确实具有“独特优势”。从人民政协民主监督在我国民主政治中的特殊地位来看，由于人民政协民主监督不仅是我国社会主义监督体系的重要组成部分，而且是社会主义协商民主的重要形式，它在我们的国家政治生活中发挥着不可替代的重要作用。从人民政协民主监督的监督主体来看，由于他们是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士，具有政治影响大、专业水平高等特点，在对党政机关及其工作人员监督时出手不凡、掷地有声，优势突出。

这种“独特优势”，不仅对于进一步发挥人民政协在国家政治生活中的政治影响力，而且对于加强和改进党和政府的工作，都具有不可低估的重要意义。正如《意见》所指出的，进一步发挥人民政协民主监督的独特优势和重要作用，对于推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策，推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实，促进国家机关及其工作人员转变作风、改进工作、反腐倡廉，推动解决人民群众关心的实际问题，加强中国共产党同各民主党派、各人民团体、各族各界人士的团结合作，具有重要意义。

提高政协民主监督的实效

一个好的制度，不仅要设计得好，而且要有实效，这是最重要的。《意见》明确提出了“提高监督实效”的要求。

要提高人民政协民主监督的实效，首先要明确监督的目的。做一件事有没有实效，要看这件事的目的在进程中有没有最后达到。《意见》指出：“民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。”俞正声主席强调，协商是方式和原则，监督是手段和途径，我们实施协商式监督，就是为了达到这一目的。这个目的，包括了“解决问题、改进工作”和“增进团结、凝心聚力”两个方面的要求，这是一个很高也很难的要求。因此，《意见》提出了“四个坚持”的基本原则，俞正声主席也提出要树立“公、和、诚、实”的理念，即开展监督必出于公，必出于和，必出于诚，必出于实，既坚持真理、破解问题，又坦诚相见、和合包容。

要提高人民政协民主监督的实效，同时要分类推进两类民主监督。任何工作要取得实效，都要从实际出发，分类指导，分类推进。民主监督，同样如此。由于人民政协民主监督的客体有两类，监督工作的计划、部署和实施也要分两类。一类是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士，对贯彻执行党和国家重大方针政策和重要决策部署的党政部门及其工作人员的监督；另一类是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士，对参加政协的单位和个人开展的“互相监督”。《意见》提出的八项民主监督内容，第七项就是这样的监督。我们现在对前一类监督如何推进，考虑得比较多比较细，这是正确的，但是对后一类监督也不能放松。认真学习习近平总书记的系列重要讲话和治国理政新理念新思想新战略，特别是党的十八大以来全面从严治党的经验，加强自身建设和自我监督是任何组织机构不能大意的问题。在这方面，党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》已经为我们做出了榜样。

要提高人民政协民主监督的实效，还要把政协的协商式监督同其他各种监督形式结合起来。《意见》有一个非常重要的思想，一方面强调人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，另一方面提出要把人民政协民主监督同党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督形式协调配合。这是健全我国监督体系的重要举措，也是确保人民政协民主监督能够产生实际成效的重要措施。

要提高人民政协民主监督的实效，关键在加强党对人民政协民主监督工作的领导。正如《意见》强调指出的，一要强化党委统一领导，二要发挥政协党组领导核心作用，三还要营造人民政协民主监督良好环境。事实上，以习近平同志为核心的党中央制定和颁发这个《意见》，不仅向各级党委发出了加强和改进人民政协民主监督的声音，而且向全社会传达了党中央坚定不移依靠人民群众加强对权力的监督的决心和意志。这是确保我们的监督能够收到实效的根本保障。

（作者系十一届全国政协常委、中央党校原副校长）